水司深陷垄断风波，背后原因及怎么破？

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供水企业自然垄断在短期内无法避免，这也很大程度导致了在国家反垄断大潮中，供水企业的尴尬处境。一方面是供水企业本着提升供水服务安全高效的初衷，另一方面是屡屡触碰的法律红线。应该如何看待供水企业深陷垄断风波的焦虑与难点？供水企业又应该如何应对？

来源：中国水网         作者：王馨

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最近两年，发生在供水行业的反垄断案件集中爆发，受到行业和社会的很多关注。在一些媒体对自来水公司市场垄断事件相继报道转载的同时，也不乏一些供水人对此话题的不同看法和对现实困境的吐槽。

在这些讨论声中，有不少是对于供水企业“自然垄断”、“经营规模效益”等讨论。不能否认的是，供水企业要扮演稳定的公共基础服务提供者的角色，这种自然垄断在短期内无法避免，有一定的必要性和合理性，然而，这也导致了在国家反垄断大潮中，供水企业的尴尬处境。

有业内人士指出，从近年来的反垄断处罚案例来看，处罚力度还有明显从严从重的趋势，与此同时，“反垄断处罚”、“供水”等关键词交织并屡见报端，也使供水企业的形象受到一定影响。

一方面是供水企业本着提升供水服务安全高效的初衷，另一方面是屡屡触碰的法律红线。应该如何看待供水企业深陷垄断风波的焦虑与难点？供水企业又应该如何应对？

水司深陷垄断风波，二供是重灾区

就在上个月（2022年7月18日），国家市场监管总局公布一起供水领域垄断案件：贵州水投水务集团威宁有限公司（下简称：涉案公司），因滥用市场支配地位实施等限定交易等垄断行为。

通报中显示，经查，涉案公司存在限定威宁县城区域新建商品房二次供水工程施工建设违法行为，曾以确保安全质量、安装材料质量不出问题、对供水设施进行终身维护、确保客户用水安全等理由，通过明示或者暗示方式，与新建房地产用水企业签订《供水安装合同》，限定新建房地产用水企业只能与涉案公司进行二次供水工程交易。

贵州省市场监督管理局认为，涉案公司限定新建房地产开发企业在建设高层住宅二次供水工程施工建设必须委托当事人，没有法律、法规和政策依据，缺乏正当理由，房地产开发企业的自主选择权等合法权益受到损害。责令涉案企业停止违法行为，没收违法所得约67.5万元，并处以2020年度销售额3%的罚款约163.1万元，共计罚没款约230.6万元。

事实上，类似这样的情况已经屡见不鲜。早在2016年，工商总局在全国范围内掀起了一场集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的专项执法行动，查办了广东、内蒙古、新疆、江苏等地6件供水企业垄断案，引起业内高度关注。

为此，中国水网专门组织了一场 “系统防范垄断风险，共建产业健康格局”为主题的沙龙，第一时间为供水行业深陷反垄断事件进行行业层面的发声，并将成果汇编成了《供水行业健康发展报告（2017版）》(详情点击：供水企业的四大困境与六个出路)。

五年过去了，已经有更多的声音对供水企业“既是市场化运作，又要承担公共服务的功能”等特殊身份进行讨论和发声，然而事实上，每年仍有不少供水企业难逃垄断的风波的阴影。

比较典型的如2017年，苏州吴江华衍水务有限公司因为滥用市场支配地位被罚两千余万,成为当时供水领域数额最大反垄断罚单；如2022年初，安徽省凤阳县的一家水司益民供水因垄断案件被公示，成为“2022年反垄断开年第一罚单”；随后的6月，绍兴市两家企业因实施垄断行为，被罚没1095.69万元和2246.49万元大额罚单，对供水行业的影响负面且深远。

图源：供水企业反垄断案件报道中的部分民众评论

E20供水研究中心指出，在反垄断案件中，供水企业容易出现的不合理垄断行为大概有两种：一种是在无正当理由的情况下，要求房地产开发商将供水工程的设计、施工等业务交由其承担或其指定的企业承担;另一种是在无正当理由的情况下，要求用水户购买指定品牌的设备，如智能远传水表等。

对这些年供水企业发生的垄断类案件进行梳理不难看出，户表改造和二次供水可以说是供水企业垄断类案件的重灾区。这些案件的背后，供水企业，特别是二次供水环节遭遇的的痛点和难点，也应获得更多关注，亟待解决或改变。

违规背后，二次供水进退两难

二次供水话题一直是供水行业多年讨论的难点。二次供水作为多层和高层建筑的加压供水的主要方式，其用户规模还在不断攀升，据2019年E20供水研究中心初步统计，二次供水的用户约占城市供水服务总人口的60%，一些地区可高达80%以上。

多年来，因二次供水设施建设质量、运维不善而导致的居民用水问题、水质问题的报道屡见不鲜，在目前正在修订的《城市供水条例》中，某城市反馈的信息是：80%以上的居民投诉问题都出现在末端加压调蓄设施运行环节。

从居民的角度，一般是大家发现供水问题就找供水企业，或者找政府。出于维护社会稳定的考虑，政府部门和供水企业不得不投入大量的人力、物力、财力去处理相关问题——二次供水设施市场乱象频出，但最终都要由供水企业托底。

E20供水研究中心高级行业分析师陈娅指出：按照相关法律法规，二次供水设施产权归全体业主所有，以前多由业主委托物业进行运维管理，过去供水公司介入少。而开发商、运维管理方、业主的各自利益诉求不同，专业度不一，前期的建设质量也是参差不齐，从而引发了一系列问题。（在8月25-27日于昆明举办的2022（第七届）供水高峰论坛上，将针对二次供水话题进行专门讨论，同时，《二次供水专题研究报告》也会重磅发布。详情请扫描下图二维码。）

为了保障供水水质，更多的让民众满意，近几年国家出台了一系列相关政策，以推进二次供水建设、改造、运维与管理工作的规范性。2015年，四部委印发《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》（建城〔2015〕31号），明确提出鼓励供水企业“统建统管”。

自此，供水企业更加积极的参与二次供水的建设环节，然而推进道路仍然举步维艰。

依照法律法规及国家有关文件，目前我国大部分地区二次供水设施采用市场化建设、统管化运维的模式，有业内人士指出，这样的规则下，住宅类房地产开发过程中开发商的角色更近乎代持机构，其义务随着物权的移交、维保期到期而结束，是阶段性的。对于房产开发商来讲只要满足法定质保期内不发生质量问题即可，质保期后出现问题均可由供水企业接盘处理。

部分开发商和用户为节约成本，往往使得“红线内”的施工质量和设备品质得不到保障。因此，在存量二次供水设施集中批量移交给供水企业接管时，多地的操作模式是先行由政府推动实施达标改造，改造合格后再行移交给供水企业。改造所需资金量较大，多由地方财政和供水企业进行主要投资，其中供水企业投资部分多会通过水价调整予以解决。

在新建工程方面，供水企业仅负责施工到小区的“红线外”， 而供水企业的责任，是保障用水安全，需要对“红线内”的供水管网和设施进行管理维护，对终端用水质量负责，因此，无论从保障安全和便于管理和节省成本的角度，由供水企业统一建设或者在建设环节进行一定的质量把控不失为一种理想的做法。

然而，依照《城市供水条例》以及法律法规及国家有关文件，应满足自愿委托原则，所有具备资质的企业均可参与建设。也就是说，供水企业没有权力直接指定小区“红线内”施工商和设备供应商。

在这种“责任”与“权利”不对等的窘境中，有的供水企业为了确保工程质量对建设和采购环节进行了过度干涉，或为完成上级政策要求而忽略了市场规则等, 不自觉地使自身深深陷入垄断风险，在矛盾中进退两难。同时在部分垄断案件中，可以看到水价倒挂经常被供水企业作为申辩的理由，虽然这有“甩锅”的嫌疑，不能够成为供水企业合法垄断的客观理由，但不可否认的是水价倒挂给供水企业带来的压力，也会在一定程度上迫使少部分供水企业铤而走险。

供水企业如何避免？需要内外兼修

目前正在修订中的《城市供水条例》（征求意见稿），进一步强调城市供水的社会公益属性。与此同时，“国办函[2020]129号文”、《 城镇供水价格管理办法》及《城镇供水定价成本监审办法》基本框定了供水企业的运行边界，合规经营应成为供水企业考虑的首选事项。

在企业反垄断相关工作中，对内首先应自查垄断风险，规范相关文件，梳理识别垄断相关法律文件中的风险点，例如，供水企业与用户、开发商的合同里一定要写清双方的责任权利，特别是给予用户、开发商的选择权，如果采取自建的方式也必须通过验收标准等。

其次，供水企业需要与政府、用户、开发商建立良好的沟通机制。供水企业可通过多样化的时机和场合（比如大客户联谊会、房产商监督会等）与关联方增强互动，并请关联方多提建议。一是加强与政府各个部门（发改、住建、水务、工商、物价等）的沟通，使其全面了解供水公共服务的行业特点。二是用户层面，从报装到工程结束各个环节，都需保持良好沟通，给用户塑造良好的体验和感知。三是开发商层面，需注重日常关系的维护，有业内人士建议，可建立水司高层与开发商互访沟通机制，达成谅解与共识。通过洽谈沟通，使开发商感到选择水司进行统一设计建设管理的优势与必要性。

更重要的是，供水企业应当自强不息，勇于迎接市场化竞争。供水企业需要建立符合市场经济要求的管理制度，寻找创新和变革的突破口，借助市场的力量促使企业自觉地提高自身服务质量和管理水平，提升竞争力。

目前供水领域的商业模式较为单一，供水业务是基础业务，但不能局限于此，要在主业外开辟出合适的新业务实现发展。供水企业的业务面变宽了，有利于供水企业参与到良性的市场竞争当中，从而进一步避免其滥用市场支配地位事件的发生。

E20供水研究中心高级行业分析师陈娅对此表示，单靠供水企业自己的努力是远远不够的，除了要从内发力以外，营造良好的外部政策与社会氛围也十分重要，其中政府角色的作用更是不可或缺。如出台有关政策文件理清各方权责，良性引导二次供水设备准入门槛等。无论是政府、供水企业还是用户，最终的目的都是为了保障城市供水的安全、可靠，各方的可发力点不同，但是目标是一致的。

E20环境平台首席合伙人傅涛在“2019（第四届）供水高峰论坛”上就曾说过，“供水的未来，必须是将改革和创新进行到底”。北控水务技术委员会委员、北控水务中部区运营总经理兼（总工）孙晓航也曾表示，政府认为供水公司是大国企，而供水公司觉得政府让自己承担了太多不该承担的责任。长此以往，供水公司会给政府形成一个“只会做单一的供水服务”的印象。所以供水公司要形成自己的生态链，通过平时的服务让政府信任，然后开拓新的领域和利润增长点，同时深化自己的服务，将市场化运作起来，并做好差异化服务。

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编辑 | 刘彤、陈伟浩

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